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【原創】關于深化PPP項目建設期績效考核的思考

發布日期:2019-05-09 作者:衛磊 來源:
關于深化PPP項目建設期績效考核的思考

作者:衛  磊          北京金準咨詢有限責任公司南京分公司

全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目的數據顯示,截至2018年12月末,落地項目同比凈增1,962個。大批量的項目落地意味著多數PPP項目已經進入建設實施階段,進一步深化建設期績效考核迫在眉睫。

 

結合個人項目實踐經驗,本文拋磚引玉,著重從指標選取、評分標準、考核內容和PPP項目合同的銜接、考核結果運用四個方面描述建設期績效考核的深化要點。

 

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一、績效考核指標的選取

 

qq飞车手游官网 www.fttiv.icu 目前PPP項目常見的建設期績效考核指標一般按照傳統工程項目進行設置,主要包含人員到位、設備投入、工期進度、工程質量、安全生產、環境?;さ燃父齜矯嫻鬧副?。

 

PPP項目是以項目公司為主體負責實施,項目公司已從施工單位轉變為建設單位,相對于傳統工程項目,項目公司的身份發生了逆轉。而從政府角度出發,簽訂PPP項目合同的合作對象是項目公司,績效考核的對象也應是項目公司,傳統工程項目的考核指標不能滿足需求。

 

在現有融資環境下,政府方對項目公司的要求不僅僅是承擔施工責任,更重要的是保證融資資金及時到位。簡單說,建設期績效考核應該是一套包括考核項目公司投融資能力、建設管理水平的多方面、多維度的具體考核體系。

 

舉例來說,建設期績效考核指標至少應在原有傳統工程項目考核指標基礎上增加包括資本金到位、建設期履約保函提交、社會穩定、滿意度評價、財務管理、檔案資料管理等指標,具體增加哪些指標應結合項目類型、項目付費機制等實際情況來選取。

 

 

 
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二、評分標準的細化

 

目前在配合政府方對項目公司進行建設期績效考核時,發現早期PPP項目評分項標準模糊、界限不明,賦分帶有很強的主觀性,不利于考核人員準確、客觀地評價項目情況。

 

例如,某項目績效考核要求“項目建設須滿足相關規范要求,若驗收發現不符合相關規范的問題,項目公司必須整改直至符合規范要求。每項每次不合格扣0.5-1分;最多扣10分。”績效考核小組在具體考核評分時,一方面無法明確考核時所需依據的規范,另外一方面無法確定具體扣分值。

 

實際操作中??吹嚼嗨粕鮮銎婪直曜?,為保證績效考核的順利進行,建議合作各方對項目績效考核方案進行優化,明確具體考核所依據的規范,結合項目實際施工建設過程中可能出現的重點問題進行分類列舉,并約定各類問題的具體扣分值。

 

 

 
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三、考核內容與項目合同的銜接問題

 

實踐中,績效考核方案常作為PPP項目合同的附件,或單獨以章節形式存在于PPP項目合同中。但在PPP項目執行過程中,發現考核內容和PPP項目合同的銜接存在較多細節問題。

 

績效考核不只是考核方案中的一張表格,也不能簡單理解為定期考核、評分、??罨蚣跎僬斗訓墓?。PPP項目合同中有關項目公司應遵守的義務或相關約定,均屬于績效評價范疇。

 

PPP項目合同主要約定社會資本或項目公司應履行的義務,但某些需要著重強調或者不宜在合同中確違約處罰措施的重要事項,建議可考慮增加至績效考核方案中。

 

例如,某項目已約定“乙方應于本合同生效三十日內,向甲方提供符合下列要求的建設履約保函,作為其履行在本合同下的建設義務和其他違約賠償義務的擔?!?、“乙方未能根據本合同約定提交建設履約保函、運營、維護保函或移交維修保函并保持其有效的,甲方有權立即發出終止意向通知”,但社會資本方中標后,因為項目公司一般為新成立的有限責任公司,存在短期較難獲取到銀行授信,其提交建設期保函的時間往往會拖延。政府方考慮項目前期準備、招標等環節已付出較多時間、精力等成本,如直接終止項目合同,重新選擇社會資本,在項目工期等要求下明顯不合理。針對項目公司延遲提交建設期保函,建議可以考慮從兩個方面合理優化相關風險:

(一)政府方在招標過程中,可以考慮設置由中標社會資本提交建設期履約保函(運營、移交保函可由項目公司提交);

(二)建議在終止項目合同前設置緩沖階段,將履約保函的提交納入項目建設期績效考核范疇,處罰標準可設置等同為履約保函出具的財務成本。

 

當然,若PPP項目合同中已就某考核事項約定具體處罰措施的,則不宜將該事項再次納入績效考核方案中,以防對社會資本重復處罰,增加了處罰力度。

 

 

 
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四、考核結果的運用

 

PPP項目建設期績效考核結果運用時,一般設置為政府方按合同提取建設期履約保函或者扣減運營期的政府付費。

 

自財辦金〔2017〕92號提出“項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的不得入庫”,一石激起千層浪,眾說紛紜導致某些PPP項目績效考核方案設計存在一個誤區,認為建設期績效考核的結果必須至少與全部建設成本的30%掛鉤。從文件發布的初衷來看,意在防止項目竣工后,固化政府支出責任。PPP項目核心在于運營期的產出績效,實際應將項目運營期績效考核與項目全部建設成本的30%掛鉤。

 

此外,PPP項目績效考核結果一般運用于對項目公司或社會資本的處罰措施,從而引起社會資本本身的抗拒。依據財金〔2014〕113號,“項目實際績效優于約定標準的,項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款,并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據”。政府方或咨詢機構在制定績效考核方案時應賞罰并舉,例如:在設置滿足政府方對項目基本預期的考核指標之后,可在此基礎上設置基本預期之外的附加考核指標。如考慮預算額度的限制,不宜增加政府付費,也可將附加指標設置為加分項,激勵項目公司在完成本職工作后,通過加分項來彌補工作中可能存在失誤。

 

鑒于PPP項目集綜合性、系統性、復雜性于一體,在績效考核過程中不僅涉及工程的項目管理,還涉及財務、金融、法務等各學科的知識。因此,需要咨詢公司、會計事務所、律所等第三方專業機構共同配合政府方完成績效考核的實施。