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國家發展改革委PPP項目典型案例之烏魯木齊軌道交通2號線一期工程

發布日期:2018-12-18 作者: 來源:中國城市軌道交通

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項目概況

 

 

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項目基本情況

 

烏魯木齊市軌道交通2號線一期工程PPP項目是國家發展改革委批準規劃的一條軌道交通骨干線路,是新疆維吾爾自治區最大的軌道交通PPP項目。工程于2015年11月11日開工建設,計劃于2020年底通車試運營,施工總工期約5年。

 

該項目是連接老城區核心和高鐵片區的西北東南方向骨干線,南起延安路,經延安路、大灣路、幸福路、人民路、黑龍江路、南昌路、平川路、維泰路,至華山路,貫穿老城區最繁華、客流最集中的黑龍江路、人民路。項目涉及約19.35公里的隧道區間施工、16座地下式車站建設(其中座為換乘站)、停車場和車輛基地各一座、主變電站座、全線機電設備系統的采購和安裝調試、120輛地鐵型車的購置。

 

該項目工程總投資162.9億元,工程造價技術經濟指標8.42億元/公里。

 

2
 
項目背景和進展情況

 

 

2014年9月,為打造烏魯木齊絲綢之路核心樞紐地位,緩解老城區交通壓力,加快城市公共交通建設,自治區發展改革委委托中國國際工程咨詢公司對《烏魯木齊市軌道交通2號線一期工程可行性研究報告》進行了評估。

 

經市委、市政府決策,烏魯木齊軌道交通2號線通過PPP模式引入社會投資者,負責項目投資、建設和運營管理,減輕市政府當期投資壓力的同時,提升軌道交通運營服務水平。為此,在市PPP工作組的領導以及市PPP中心的指導下,市建委牽頭組織市軌道辦和烏魯木齊城市軌道集團有限公司(簡稱“城軌集團”)專業人員成立項目工作組,依據國家部委和自治區發布的PPP相關政策要求,以及《烏魯木齊推廣政府與社會資本合作(PPP)模式的指導意見》等文件,推動開展該項目PPP實施。

 

依托市級層面所建立健全的全市PPP管理規范和流程,號線項目形成了“制度建設先行,市政府明晰授權,市建委強力主導,委辦局積極參與,軌道辦具體執行,城投集團密切配合,咨詢方全力協助”的PPP實施局面,主要情況如下:

 

20154月,烏魯木齊市軌道交通號線一期列入烏魯木齊政府投資PPP項目清單,正式啟動該項目PPP運作。

20156月,通過競爭性比選程序聘請專業咨詢機構(北京金準咨詢有限責任公司),擔任政府方咨詢顧問,協助政府方推進PPP實施。

20158月,完成PPP物有所值評價報告、財政承受能力論證報告和PPP(特許經營)實施方案。

20159月初,烏市政府以烏政函〔2015134號函批復該項目PPP實施方案。

20159月下旬,完成項目公開招標資格預審,有家企業符合資格要求;同月,中國國際工程咨詢公司受托對PPP實施方案和PPP合同等文件進行了評估。

2016316日向通過資格預審的潛在投標人發送招標文件。

2016年4月6-7日組織評標,412-14日,市建委牽頭,政府談判工作組與評標排名第一的“京投聯合體”進行了采購結果確認談判,確定“京投聯合體”為該項目PPP預備中標人。

2016727日,市建委(作為政府實施機構)、城軌集團分別與“京投聯合體”簽署合作協議和股東協議。

2016年10月19日,城軌集團與“京投聯合體”合資組建的軌道交通號線一期PPP項目公司(新疆烏京鐵建軌道交通有限公司)注冊成立。

102016年10月26日,市建委與新疆烏京鐵建軌道交通有限公司簽署項目特許經營合同,目前項目公司已經接手繼續推進工程土建施工等工作。

 

3
 
社會資本方概況

 

 

烏市政府采購中心受烏市建設委員會的委托,通過公開招標的形式選定該項目的社會資本方。北京市基礎設施投資有限公司、中國鐵建股份有限公司和北京市軌道交通建設管理有限公司組成聯合體(簡稱“京投聯合體”)進行投標,根據《聯合體協議》,北京市基礎設施投資有限公司是聯合體牽頭人,負責項目整個投資期間日常工作的協調和管理,代表聯合體和烏魯木齊市政府方進行業務洽商及簽訂相關協議;中國鐵建股份有限公司作為項目工程施工總承包主體,承擔三分之二的工程項目;北京市軌道交通建設管理有限公司作為項目公司委托建設管理單位,負責整個項目的建設管理。

 

4
 
咨詢機構

 

 

北京金準咨詢有限責任公司。

 

 

 
運作模式

 

 

1
 
項目運作模式及投融資結構

 

 

該項目采取全口徑BOT方式運作(見圖23-1),由烏魯木齊市政府授權市建委為該項目的實施機構,實施機構通過公開招標方式選擇社會資本,中選的社會資本與烏魯木齊城軌集團組建項目公司。市建委與項目公司簽署特許經營合同,授予項目公司特許經營權,合作期限為35年,其中建設期5年,運營期30年,項目公司負責該項目的投資、建設及運營。

 

市政府根據項目運營績效情況給予項目公司必要的財政補貼。特許經營期內,實施機構、市政府相關部門根據職能行使相應的監管職責。

 

 

按該項目初步設計概算,項目總投資為162.9億元。項目資本金按《可研報告》批復總投資的40設置,共需資本金約65億元。在項目建設期和運營期,資本金之外的其余資金由項目公司負責籌措。項目公司中城軌集團代表政府方占股49。政府方共需提供項目資本金約32億元,資本金來源包括國開行建設債券資金、自治區國投資金,以及市財政支持等;社會投資者(“京投聯合體”)占股51。項目公司中各股東同股同權。

 

2
 
項目回報機制

 

該項目采用使用者付費可行性缺口補助的付費模式。項目公司收入由三部分組成,分別是客運業務收入、非客運業務經營收入和政府補貼(見圖23-2)。

 

 

對客運業務收入和非客運業務經營收入,設定了基準目標,政府對超額收益進行分成,如項目公司實際客運收入/非客運業務經營收入低于基準收入,風險由項目公司承擔,即沒有設置往下的保底機制。

 

政府補貼部分,區別于以客流計價為基礎的計算方式,采用了“車公里補貼計價模式”,設定車公里服務費價格,以約定的合作期內列車運營里程(車公里數)為基礎構建補貼測算方法。

 

3
 
主要風險分配框架

 

該項目的建設期、運營期合計共35年,初步設計概算高達162.9億元,項目參與方眾多,在項目實施的過程中,不可避免地存在政策、金融、施工、運營等方面的風險。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,該項目的核心風險分配框架如下:

 

(1)該項目采用BOT方式,項目公司負責建設、融資及運營,項目投融資、建設安裝、運營維護等風險主要由PPP項目公司承擔。如融資風險,除項目資本金外的資金,均由項目公司負責籌措,因而由資金籌措、資金不到位、資金短缺所引起的債務償付風險由項目公司獨自承擔,但項目公司可以要求政府為項目融資提供必要的支持,配合提供融資所需的支持文件。

 

(2)政策變更、利率方面的風險由政府承擔。政府采用PPP模式建設該項目,是為了減輕政府債務負擔及地方融資平臺壓力,如政府對該項目實行征收,應當給予補貼,否則不得對項目公司的股本或財產實施沒收、強制獲取或國有化。至于利率風險,基準利率變化,很大可能造成社會投資方的實際收益低于預期收益,因而在基準利率相比社會資本方報價出現變化時對補貼進行調整,實際上是把該項目的利率風險轉移給政府。

 

(3)工程變更、工期滯后等根據具體原因,核定是由政府還是社會資本方承擔。原則上,建設風險,如因施工質量、施工進度、施工安全所引起的工程量及工程費用的增加,均由社會資本方承擔,但該項目中,如設計變更是經市政府批準,則設計變更所引起的費用變化,應由政府承擔。

 

4
 
項目合同體系和主要權利義務

 

 

1、項目合同體系

 

烏魯木齊市軌道交通號線一期PPP項目合同體系見圖23-3。

 

2、主要權利義務的約定

 

)市政府及其職能部門

建設階段:負責該項目全部前期工作、征地拆遷,以及已先期開工的屬于該項目的同步實施工程;負責審核特許公司編制的項目工程、貨物和服務招標采購管理辦法;負責對工程的建設進度、質量進行監督和檢查,以及項目的試運行和竣工驗收,審批竣工驗收報告等;對于經市政府批準的設計變更導致的投資增減變化,以及工程建設過程中源自政府方面工程優化建議所產生的投資節約,均由政府方承?;螄磧?。

 

運營階段:負責對項目進行監管,包括制定運營和車公里服務費價格、調價機制并監督烏京鐵建公司執行;參與項目公司的分紅,同股同權。

 

)烏京鐵建公司

建設階段:負責除政府組織實施的其他全部工程,包括主體工程、附屬工程,以及項目涉及的樹木伐移、管線改移、交通導改、臨時用地等工作,特許公司承擔全部的投資控制責任和風險,并享有投資節約的效益;負責編制項目工程、貨物和服務招標/采購管理辦法,如參與特許公司組建的社會資本具有相關土建工程施工資質,可由特許公司直接向社會資本發包相關工程施工;但對于項目土建工程總量的1/3,要求特許公司必須通過公開招標方式確定承建商。

 

運營階段:負責項目全部運營和管理工作;在特許經營期間內利用項目設施進行客運業務經營及非客運業務經營,并允許項目公司參與該項目密切相關其他設施的投資建設和經營,獲取客運業務收入和非客運業務經營收入;需符合國家、自治區、烏魯木齊市相關要求和行業標準規范,建立安全管理系統,保證項目安全運營。

 

移交階段:將項目資產按約定技術標準和法律標準無償移交市政府指定機構。

 

 
借鑒意義

 

(一)創新軌道交通領域政府補貼模式

 

目前國內軌道交通PPP領域的項目補貼機制主要是“客流補貼模式”,即以實際客流量與預測客流量的比例為指標,衡量項目公司是否可向政府申請補貼。該種補償模式始興于北京地鐵號線,后來的北京地鐵14號線和16號線也沿用了這種模式。如北京地鐵4號線的客流機制約定為:當客流量連續年低于預測客流的80,項目公司可申請補償,或者放棄項目;當客流量超過預測客流時,政府分享超出預測客流量10以內票款收入的50、超出客流量10以上的票款收入的65。政府和項目公司共??土鞣縵?、共享客流收益。

 

該項目未采用“客流補償模式”,在軌道交通PPP領域的不斷探索中,應用“車公里補貼模式”。該種模式結合項目預期收益率、投資額、預計發車班數等因素,在招投標中確定一個“影子價格”,即特許經營協議中約定軌道交通車公里服務的采購價格,再以地鐵的運營里程為計量單位計算項目公司的預期收益,通過與基準客運收入和非客運收入的比較,從而得出政府應支付的可行性缺口補助。

 

相比北京地鐵號線的“客流補貼模式”,該項目采用的“車公里補貼模式”有三大優勢:

 

(1)公司預期收益的可預測性更強。“車公里補貼模式” 的運營里程是通過“跑了多少趟車” 直觀計算的,地鐵項目作為社會公益性市政項目,發車時間、班次、間隔實際是政府根據市民的便利而對項目公司做出的服務要求,因而在政府招標階段,即可較為精準地計算未來地鐵的運行公里數,從而計算出本地鐵項目的預期收入,在一定程度上降低了運營收入風險。

 

(2)降低了預測客流量對項目公司的影響,穩定性更強。在“車公里補貼模式”下,預測客流量僅僅是衡量基準客運收入的指標,影響政府能否與項目公司分成,至于實際客流量與預測客流量孰多孰少,并不會對能否要求政府支付補貼起決定性作用。在政府和項目公司共??土鞣縵?、共享客流收益的同時,“車公里補貼模式”有效降低了客流量對項目公司收益的影響,更能吸引社會資本方。

 

(3)突顯量價協調的項目運營績效理念。在政府招商前,政府就已經制定了初步行車組織計劃,且該計劃原則上在特許經營期內不作變動,地鐵一天要跑多少趟車原則上是固定的。對于政府而言,其采購的是項目公司為社會公眾提供的公共交通運輸服務量,而地鐵的行車公里數恰恰就是最為直觀的“量化”標準,即使在清晨點,地鐵依舊需要按照行車組織計劃發車,畢竟客流量體現的是客運公共服務的結果,而不是服務量的本身。另外,“車公里補貼模式”公平合理地考慮了項目公司的運營成本。

 

相應地,項目公司能較好地接受政府在地鐵的安全性、服務質量等方面的監管,強化安全運營的經營理念,從而提供符合政府要求的合格、安全的公共交通運輸服務。

 

(二)構建合理的風險分?;坪褪找娣峙浠?/span>

 

該項目中,政府和社會資本方的順暢合作,得益于項目具有合理的風險分?;萍笆找娣峙浠?,在社會資本方的經濟利益和政府方的公共利益之間找到了有效的平衡點:以量化的方式根據物價、實際車公里數、利率等變化設置補貼調整機制;通過補貼機制對項目公司應實現的客運服務和非客運業務開發績效進行考核;適用“同股同權”的股權機制,政府參與項目公司的利潤分紅等。

 

1、政府補貼調整機制

 

(1)物價變化。該項目根據人工成本、產品價格(PPI)、消費者物價(CPI)、電價等指標的波動,在特許經營合同中明確約定“車公里服務價格”按調價公式在運營后的每年調整一次,并在調價的適用、周期、管理程序等方面設置了便于操作的運作細則,降低了項目公司在30年運營期內的物價變動風險。

 

(2)實際運營里程變化。該項目創新地采用“車公里補貼計價模式”,并以初步設計報告的行車組織計劃確定的約定車公里數為基準。一般而言,行車組織計劃能預測未來地鐵的運行公里數,但受不可抗力、政府行為等因素影響,實際車公里數在個別年份會發生變化。該項目對實際車公里變化進行補貼調整,根據實際車公里數較約定車公里數的變化按項目可變成本予以增加或減少。

 

(3)工程建設投資變化及利率變化。項目公司按照政府批復的初步設計進行投資建設,如發生政府批準的設計變更而引起的工程量及工程總價款的增加,政府應承擔責任。在約定政府對其批準的設計變更承擔責任的同時,該項目巧妙地約定了如因政府方的工程優化建議,使得項目的建設投資成本減少,該節約投資部分的收益由政府享有,一定程度上降低了政府的支出。

 

該項目合理預測利率對社會資本方利益的影響程度,如基準利率在社會資本報價時的基準利率基礎上出現變化,政府同意對利率變化引起的專項補貼進行調整。

 

2、同股同權的股權機制

 

PPP項目實踐中,如政府和社會資本共同出資設立項目公司,為了提高社會資本的回報率,雙方通常在合作協議、公司章程中約定政府不參與公司分紅,甚至不參與項目公司解散后的剩余財產分配;或者在合作協議中設置“對賭條款”,如對賭協議第一案的海富投資案即是如此。

 

該項目中,項目公司采用同股同權的機制,政府出資代表即城投集團可根據其股權比例參與項目公司的利潤分紅,然后上繳市政府,再用于該項目的政府補貼。首先,政府或其授權代表作為出資一方,理應享有法律規定的各項股東權益,政府參與項目收益分紅,避免了政府方的股東地位流于形式,體現了雙方的平等主體地位。其次,政府方和社會資本方同股同權,并不會降低社會資本方的回報,且有利于構建有效、健全的公司治理機制,增強政府方在項目公司的話語權,加強政府監管力度,保障PPP項目健康實施和運營,體現政府與社會資本的平等主體地位以及合作的本質屬性。

 

(三)設置合規合理的社會資本方選擇方式,加強建設成本控制及項目監管

 

該項目通過公開招標方式選定社會資本方,在資格預審階段,考察了社會資本方的財務能力、技術狀況、工程資質、類似項目經驗,剔除了不符合資格要求的企業,在符合資格預審條件的家企業通過公開招標確定“京投聯合體”為該項目的社會資本方。根據《招標投標法實施條例》第9.3條及財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔201690號)第條,對于已通過招標方式選定的特許經營項目,如中標的社會資本方能夠自行建設、生產或者提供服務的,可以不再進行招投標。

 

該項目中,由于聯合體成員具有相關土建工程施工資質,原則上土建工程可以不經二次招標,由項目公司直接向具有施工資質的聯合體成員發包,參與建設工程,賺取施工利潤。

 

政府和社會資本方在特許經營協議約定下,項目公司至少需要通過公開招標的方式確定承建商對相當于項目土建工程總量的1/3的工程進行建設。即雖然社會資本自身具有土建工程的資質,但項目公司至多能夠直接承擔項目土建工程的2/3。

 

深入到項目的建設管理,約定部分土建工程外包,具有以下兩大優勢

 

第一,對政府及項目公司而言,有利于控制建設施工成本和項目監管,避免“一言堂”現象。由于社會資本方(或聯合體成員)通常都有施工資質,PPP項目的工程建設以社會資本“內部消化”居多,則施工單位可以在建設估算范圍內以較高的工程造價來計算建安費用。政府以經公開招標的施工單位的報價為例,可以要求具有施工資質的社會資本方降低建設成本費用,控制項目成本。

 

第二,對施工單位而言,對標管理容易發現自我短板,提升市場競爭力。在項目建設過程中,施工單位可直接通過組織架構、管理、成本收益、企業文化等方面與競爭對手進行比較,直面自身存在的問題,衡量彼此的差距,進而提升自身競爭力。

 

 
 
 
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